Slovenská komora učiteľov dlhodobo upozorňuje (TU, TU alebo TU) na to, že procesy tvorby školskej legislatívy nie sú dostatočne funkčné, chýba v nich najmä participativita a odbornosť. Uvedená analýza chce podrobnejšie poukázať na tieto procesy na príklade priebehu poslednej novelizácie zákona 138/2019 z januára 2022 ako ilustrácii toho, akým spôsobom sa v školstve tvoria legislatívne zmeny, ktoré majú dopad zhruba na polovicu obyvateľov Slovenska. Táto analýza má za cieľ prispieť predovšetkým k zmene a zlepšeniu kultúry v týchto procesných úkonoch. V článku nekomentujeme politické procesy spojené s predkladaním a schvaľovaním zákona vo vláde a v parlamente, zameriavame sa iba na procesy a obsah spojený so samotným ministerstvom školstva ako hlavného tvorcu legislatívy v jeho pôsobnosti.
Gestorom zákona 138/2019 na ministerstve školstva je sekcia stredných škôl a jej prislúchajúci odbor pedagogických a odborných zamestnancov. Komora učiteľov prvýkrát predložila pripomienky k tejto novele v septembri 2020, kedy sa začala príprava legislatívnych zmien. Samotná novela bola vložená do medzirezortného pripomienkového konania v januári 2021, predložená na vláde v auguste 2021 a v parlamente schválená v novembri 2021, účinná od januára 2022 pod č. 414/2020.
Kritika procesov tvorby novely zákona
Celý tento proces má svoje pravidlá hry, ktoré podľa nás ministerstvo školstva robí nedbanlivo. Komora skonštatovala, že pokiaľ ide o účasť verejnosti, tá nie je uplatňovaná v rozsahu, ktorý určuje legislatíva. Ministerstvo školstva nedodržalo povinnosť zverejniť predbežnú informáciu v Slov-Lexe a neiniciovalo participatívnu tvorbu zákonov na základe čl. 10 a prílohy č. 4 Legislatívnych pravidiel vlády SR (2020), ale ani povinnosti vyplývajúce priamo z § 9 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov. Metodické usmernenie Úradu splnomocnenca pre rozvoj občianskej spoločnosti o participatívnom procese tvorby legislatívy ostalo tiež nepovšimnuté. Pravidlá čerpania štrukturálnych fondov, nové Programové vyhlásenie vlády SR 2021-2024 aj eurofondový Program Slovensko (2021-27) pokladá participatívne, transparentné a demokratické postupy za samozrejmé. Návrh novely vnímala komora učiteľov skôr ako snahu opraviť viaceré chyby v texte pôvodného zákona (schváleného iba rok pred tým), nie ako kvalitatívnu zmenu, ktorá mala priniesť lepšie podmienky do škôl a pracovného života učiteľov. Legislatívny proces prebiehal nasledovne:
- Asi 6 mesiacov (september 2020 až január 2021) prebiehali interné procesy vnútri ministerstva, kde sa novela pripravovala tzv. vnútrorezortné pripomienkovanie.
- Krátko pred zverejnením návrhu novely zákona do verejného pripomienkového konania poskytlo ministerstvo po mediálnej kritike komore učiteľov jej pracovnú verziu (v piatok večer sme cez taxi službu dostali tlačenú verziu návrhu novely) a následne o týždeň sa uskutočnila asi dvojhodinová online konzultácia k bodom zákona, ktoré sme identifikovali ako problematické. Informáciu o tom, či a aké ďalšie organizácie boli zapojené, sme z ministerstva školstva nedostali.
- Po krátkej vynútenej konzultácii a mediálnej kritike bol zákon predložený na verejného pripomienkovanie v systéme Slov-lex pod č. LP/2020/561. Proces pripomienkovania prebiehal tri týždne, od 29.1.2021 – 18.02.2021.
- K návrhu novely prišlo 548 pripomienok, z čoho bolo 396 zásadných. S jednotlivými organizáciami prebehli tzv. rozporové konania. Na nich má prebiehať odborná diskusia medzi ministerstvom a danou organizáciou, či bude alebo nebude pripomienka zapracovaná a prípadne z akého dôvodu. Rozhodne by to nemal byť tvorivý priestor na vytváranie zákona. Po skončení rozporového konania dostáva organizácia aj zápisnicu, ktorú podpisuje a ktorá dokladuje výsledok diskusie.
- Následne ministerstvo školstva po takmer pol roku predložilo zákon po úpravách do vlády, často s mnohými zmenami, hoc aj zásadnými, ktoré pripomienkujúce subjekty už nevideli. Posledná fáza je schvaľovanie v parlamente.
- Po vydaní novely zákona ministerstvo nerealizuje žiadnu alebo takmer žiadnu osvetu v zmenách, ktoré zavádza, viac ako 10.000 škôl a školských zariadení a 90-tisíc pracovníkov v nich si zmeny študujú a implementujú sami. Ak sa zdvihne vlna kritiky k niektorým konkrétnym bodom, ministerstvo na požiadavku odbornej verejnosti (riaditelia, SKU) vydá aplikačnú pomôcku alebo krátke video.
Participatívny proces pripomienkovania v komore učiteľov
V snahe poukázať na to, ako si SKU predstavuje participatívny prístup k tvorbe zákonov z dielne ministerstva školstva v budúcnosti, sme k uvedenej novele realizovali jednoduchý systém pripomienkovania. Zverejnili sme 1.2. 2021 krátky sumár toho, čo prináša novela zákona a umožnili širokej učiteľskej verejnosti zaslať pripomienky. Dostali sme spolu 143 podnetov, pričom väčšina sa týkala nesúhlasu so zvyšovaním kvalifikovaného úväzku učiteľa, so znižovaním nárokov na vedúcich zamestnancov, atestácií a nového definovania nadčasovej práce. Podnety boli obratom spracované do podoby pripomienok a transparentne zverejnené na webovej stránke SKU 10.2.2021 a následne prezentované aj na rozporovom konaní.
Dôvodová správa zavádzania zmien a diskusia s ministerstvom
Celý proces spolupráce ministerstva školstva a ostatných organizácií sa kumuluje obvykle do medzirezortného pripomienkového konania. Predkladateľ zákona (ministerstvo) musí tak v tomto procese, ako aj následne vo vláde a v parlamente k zákonu predložiť aj tzv. dôvodové správy. Ide o dokumenty, ktoré majú odôvodňovať predkladané zmeny v legislatíve. Keď si predstavíme, koľko sa posledné roky hovorí o kritickom myslení, o potrebe zdôvodňovať a argumentovať vo vzdelávaní a novom kurikule, je až prekvapujúce, že na úrovni takej systémovej veci, akou je zmena legislatívy, žiadna takáto vôľa nemusí existovať. Prejdime teda k samotnej dôvodovej správe, ktorej finálnu verziu nájdeme na stránke NR SR. Uvedená novela zavádza 122 bodov/zmien v samotnom zákone 138/2019 a ďalších 7 bodov v zákone 553/2003. Správa sa vyjadruje ku všetkým bodom, pričom v 15 prípadoch komentuje naraz viacero zmien, asi v polovici prípadov (63 bodov) sa vyjadruje samostatne ku každému bodu. Spolu obsahuje správa 78 komentárov. Päť pripomienok je iba legislatívno-technického charakteru, čiže ide len o nevýznamné úpravy skôr technického charakteru alebo súladu s inými právnymi predpismi, aktualizovanie pojmov, opravy a pod. Zo všetkých zvyšných 73 komentárov sme analýze podrobili tri vybrané témy, ktoré majú významný dopad na život škôl a súvisia s témou ich demokratizácie, tak ako sme ich identifikovali v našich pripomienkach, predložených do medzirezortného systému pripomienkovania.
- Otvorenie trhu vzdelávania pedagogických a odborných zamestnancov – ministerstvo školstva v pripomienke v bode 60 k § 43 ods. 2 a nasledovným otvára trh s organizáciami, ktoré môžu vzdelávať učiteľov. Doterajší stav bol, že organizáciám bola po náročnej akreditácii sprístupnená možnosť poskytovať iba inovačné vzdelávanie. Novela rozširuje pre organizácie možnosť poskytovať aj ďalšie druhy vzdelávania: kvalifikačné, špecializačné, funkčné, atestačné a i. V dôvodovej správe sa k tejto zmene uvádza: „Dôvodom úpravy je potreba rozšírenia okruhu oprávnených poskytovateľov aj na iné právnické osoby, ktoré priamo poverí ministerstvo školstva. Návrh úpravy § 43 vychádza z Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky na roky 2020 – 2024, v ktorom sa vláda Slovenskej republiky zaväzuje vytvoriť podmienky na skvalitnenie vzdelávania v profesijnom rozvoji pedagogických zamestnancov a odborných zamestnancov aj prostredníctvom neštátnych subjektov.“ Hoci potrebu skvalitnenia požadujú takmer všetci, v uvedenom texte sme neidentifikovali žiadne podporné argumenty, spomenutý je iba záväzok vlády. Potreba – koho, kým identifikovaná, z akých dát, akej analýzy stavu, štatistík, kvalitatívnych meraní? Návrh vychádza z Programového vyhlásenia vlády (PVV) – to je existujúci formálny politický dokument, kde takýto záväzok existuje, aj keď nejde o presný citát (na str. 74), vláda sa zaviazala, že bude klásť dôraz na skvalitnenie vzdelávania. Samotný vládny dokument nevychádza zo žiadnej analýzy, hoci existuje, napr. analýza To dá rozum (2019), ktorá sa následne odrazila aj v Pláne obnovy, kde sa opäť tlak na otvorenie trhu a kvality vzdelávania spomína. Uvedený komentár Ministerstva školstva má aspoň nejakú formálnu odvolávku na PVV, aj keď následná implementácia ukázala, že ministerstvo vykonalo túto úpravu iba pro forma. Na transparentnom otvorení trhu pravdepodobne nemalo skutočný záujem, pretože poskytovateľom vzdelávania musí byť „iná právnická osoba priamo poverená ministerstvom školstva na organizovanie kvalifikačného vzdelávania.“ systémovo, prípade inovačného vzdelávania existuje už zákonom daný postup, ktorým je možná určitá verejná kontrola procesu, ktorý má stanovené kritéria a komisiu na posudzovanie, vrátanie komorou presadenej povinnosti zverejňovať posudky. V tomto prípade ministerstvo zakotvilo znenie, ktoré dáva do rúk určenému odboru PZ a OZ na ministerstve moc rozhodnúť bez verejnej kontroly. Podrobne sme o tejto téme informovali už v článku Vzdelávanie PZ a OZ nefunguje.
- Znižovanie nárokov na vedúceho zamestnanca školy vrátane riaditeľa školy – v § 39 ministerstvo odstraňuje podmienku prvej atestácie pre vedúcich zamestnancov, čiže nie je nevyhnutná k výkonu funkcie. Ako dôvod sa v správe uvádza, že „je potreba jednoznačného vyjadrenia, aby vedúci zamestnanec mal kompetencie potrebné na výkon činnosti vedúceho zamestnanca.“ V ods. 3 c) túto podmienku stanovuje, ale zároveň v ods. 3 b) ruší potrebu prvej atestácie, ktorá vyššie kompetencie predpokladá. Samozrejme, z textu dôvodu ministerstvo nevysvetlilo ani nepoužilo žiaden argument, prečo, iba to konštatuje. Uvedená zmena teda ruší potrebu prvej atestácie, ktorú vedel zamestnanec získať po 5 rokoch praxe, mal na ňu právny nárok vrátane voľna (§ 82 ods. 1) a jej absolvovaním nijako nenarúšal dobré vzťahy s riaditeľom školy. Zákon 138/2019 dáva ako podmienku kandidovania mať kompetencie (čo sa v zásade javí ako rozumná vec), ale paradoxne v § 89 zavádza povinnosť vopred absolvovať základný modul funkčného vzdelávania v rozsahu 70 hodín (v prechodnom ustanovení § 90 d) je však táto povinnosť odložená do roku 2026). Absolvovanie takéhoto modulu vopred vyžaduje od budúceho kandidáta požiadať aktuálneho riaditeľa školy (zamestnávateľa) o to, aby mu takéto vzdelávanie umožnil. Právny nárok na voľno tak ako pri atestácii nevzniká, nehovoriac o tom, že je ťažko predstaviteľné, že aktuálny riaditeľ len tak umožní realizovať 70 hodín vzdelávania v pracovnej dobe niekomu zo svojich podriadených v snahe, aby potom kandidoval na jeho funkciu alebo odišiel kandidovať do inej školy. Dôvodová správa žiadnu analýzu tohto problému neposkytla. Náš názor je, že keď táto zmena vstúpi do platnosti, budú spôsobilíkandidovať namiesto všetkých prvoatestovaných učiteľov prevažne iba takí, ktorí už riaditeľmi sú, čiže prílev nových riaditeľov bude takmer nemožný. (pozn.: výnimkou budú absolventi študijného programu zameraného na manažment výchovy a vzdelávania – čo dnes poskytujú iba dve fakulty – Nitra a Banská Bystrica. Táto na mieru šitá možnosť absolvovať bakalárske štúdium bez iného uplatnenia na trhu práce vyzerá skôr ako snaha vyhovieť konkrétnym fakultám, než požiadavkám praxe. )
- Hodnotenie vedúcich zamestnancov – § 70 zavádza hodnotenie vedúcich zamestnancov, ktoré komora sama iniciovala a jej zavedenie privítala ako významnú zmenu v uvedení princípu spätnej väzby do škôl. Hoci je hodnotenie prvým a potrebným krokom, ministerstvo ďalej nijako nepomáha školám zmenu implementovať, neprepája s inými dôležitými časťami systému (externá a interná autoevaluácia školy koordinovaná inšpekciou, zmena vzdelávania riaditeľov k sebareflexii a internej evaluácii a i.). Zároveň hodnotenie ostáva len u zriaďovateľa a rada školy, zástupcovia zamestnancov a verejnosť sa tak dôležitý výsledok nedozvedia, čím sa prínos hodnotenia pre kvalitu školy a jej dôveryhodnosť v prípade mnohých škôl nedostaví.
Na konkrétnych pripomienkach sme sa pokúsili ukázať, že systém odbornej argumentácie, analýz a dát na ministerstve nevyužívajú a zmeny, aj celkom zásadné, sa zavádzajú bez nej.
—————
BONUS: Umožnenie maturovať v nižších ročníkoch
Ako bonus prinášame ešte jednu ukážku zmeny v školskom zákone (č. 245/2008), ktorú máme pre bohatšiu komunikáciu s ministerstvom podrobne zdokumentovanú. Uvádzame tento príklad ani nie kvôli obsahu, ale kvôli ilustrácii procesu. Ministerstvo školstva súbežne s novelou zákona 138/2019 zavádzalo aj zásadné zmeny v školskom zákone. Jednou z nich je zavedenie možnosti maturovať ústne (interná forma) aj v inom než poslednom ročníku štúdia. V § 74 ods. 4 sa po zmene doslovne uvádza: „Žiak môže vykonať internú časť maturitnej skúšky okrem jej písomnej formy a praktickej časti odbornej zložky maturitnej skúšky, ak úspešne ukončil príslušný ročník, v ktorom sa ukončil rámcový učebný plán príslušného vyučovacieho predmetu v školskom vzdelávacom programe a vykonal externú časť maturitnej skúšky a písomnú formu internej časti maturitnej skúšky a praktickú časť odbornej zložky maturitnej skúšky.“ Zámer prezentovalo ministerstvo opakovane aj v mediálnom priestore ako snahu umožniť študentom, ktorí o to majú záujem, maturovať aj v skorších ročníkoch. Ako oficiálny dôvod zavádzania tejto zmeny v dôvodovej správe k zákonu ministerstvo uvádza v bode 166: „Navrhuje sa zavedenie možnosti absolvovania maturitnej skúšky z predmetu po jeho ukončení v príslušnom pláne školského vzdelávacieho programu. Tým sa napríklad umožňuje legitímne vykonávať maturitnú skúšku zo slovenského jazyka v bilingválnych päťročných programoch už vo štvrtom ročníku, ak sa slovenský jazyk a literatúra učia iba v prvých štyroch rokoch tohto štúdia. Keďže táto skutočnosť je možnosťou, pôvodný koncept maturitnej skúšky zostáva zachovaný. Realizácia niektorého maturitného predmetu počas štúdia dáva priestor na lepšiu prípravu na maturitnú skúšku pre žiaka strednej školy.“ Uvedená argumentácia ministerstva školstva uvádza, že ide len o možnosť, hoci vstúpením do zákona to generuje u žiaka toto právo využiť. Hoci ministerstvo uvádza ako príklad bilingválne gymnázium, maturita je záležitosťou oveľa väčšieho množstva škôl, kde takáto zmena nemusí byť samozrejmá a je podľa nášho názoru ťažko realizovateľná. Slovenská komora učiteľov vo svojich pripomienkach preto navrhla túto zmenu vynechať. Počas rozporového konania s ministerstvom školstva pri prerokovaní uvedenej pripomienky vznikla živá diskusia, v rámci ktorej ministerstvo školstva na naše otázky argumentovalo realizovaným prieskumom, ktorý stojí za touto zmenou. Tento prieskum sme si vyžiadali cez infozákon (príloha nižšie). Ministerstvo nám v odpovedi nezaslalo prieskum, ktorý sme žiadali, iba v tabuľke spracovaný sumár počtu maturantov a rozpis všetkých predmetov, z ktorých by mohli maturanti maturovať skôr ako v poslednom ročníku (príloha nižšie). Zaslaná analýza vychádza z RUP, ktoré nie je Štátnym vzdelávacím programom školám presne stanovená, čiže v praxi môže byť v každej škole zavedená inak. Konštatovali sme, že poskytnutie verejne dostupných štatistík o počte žiakov a predmetov neobsahuje zdôvodnenie zavedenia zmeny a ani nereaguje na našu požiadavku zaslania prieskumu záujmu o túto zmenu zo strany škôl alebo študentov.
V skutočnosti zavedená zmena poslúžila ministerstvu skôr ako rýchla populistická myšlienka od stola, ktorá podobne ako mnohé iné nemá odborné odôvodnenie, neopiera sa o žiadne analýzy a dáta, hoci ministerstvo financuje analytickú jednotku a rezortný informačný systém, ktoré by veľkú časť potrebných dát vedeli v budúcnosti pri zmenách zabezpečiť. To by sa ale museli zmeny pripravovať dlhšie, odbornejšie, komplexnejšie a systémovejšie.
Viktor Križo, Soňa Puterková
Staňte sa aj Vy členmi organizácie, ktorá Vám podá pomocnú ruku a zastáva Vaše potreby bezpečia a istoty na pracovisku: Slovenská komora učiteľov – zaregistruj sa.